节能减排存在着递减效应，越到基层越不重视，越缺乏硬措施，也越舍不得动大手术
节能降耗的关键是调整产业结构，但由于现有的中央与地方条块分割的经济管理体制，特别是利益难以协调，再加上不正确的政绩观和用人机制地方追求更高GDP增长率的压力很大，结构调整和经济增长方式转变的目标难以实现。而且节能降耗分解指标及优化方法缺乏科学性，能源及节能统计存在不全面也不够真实的问题，给能源供求及其平衡带来困难，也导致难以有效进行节能目标完成情况的考评。目前的情况是，越往基层对节能越不重视，越缺乏切实可行的措施。
现行的管理体制下，中央确定目标后，各地、各部
门纷纷向中央认领或承诺自己的任务，这就涉及目标分解问题。如何将节能目标层层科学地分解到地区、行业及至企业或能源消费的各领域并能进行有效地考评，是目前各级政府面临的一大难题。一是能耗
强度指标计算中有不少问题有待明确。如单位GDP能耗应按照不变价格计算，但省、地级的统计方法中没有所属地、县GDP的不变价。一个地区的GDP能耗不只是产业部门甚至只考虑工业部门对其有影响，该地区所有的社会经济活动都会影响这一指标，包括农村及城镇生活、建筑、服务业、交通运输用能等，但在现行的节能分析中没有能够考虑进去。二是缺乏科学的节能降耗指标分解办法。现行的办法是从中央到地方都是按同样的比例层层分解，同时选择重点高耗能企业承诺节能降耗目标，显然逐级等比例分解是不科学也是不符合能源消费分布的。在时间上，5年算术平均也不符合节能是以逐期已达到的节能水平为基础衡量原理的。三是能源统计不准确。非重点企业、非运营单位、交通运输、农村、地下经济、个私经营的用能以及反映能源市场、污染状况的统计均未建立起来，有关能源结构、效率、利用、转换、节约等方面的信息更为缺乏，也无合适公认的机构和机制来评价，以致于人们可以随心所欲地上报节能目标完成率。
实现节能降耗是我国一项长期战略任务，必须建立节能降耗的标准体系及对各省市区科学合理的分层考核目标，具体如下：
尽快研究制定实施新增
固定资产项目节能评议的标准体系，建立新上项目节能评估一票否决制。在中央和地方利益难以近期得到协调、地方难以改变追求高GDP增速的情况下，必须重视新增能力能效水平的控制。如果地区经济在“十一五”期间以年均10%的速度增长，到2010年新增能力将是现有生产能力的61%；如果按13%的速度增长，5年中新增生产能力将有现有生产能力的84%，届时全部生产能力中的一半左右(46%)都是这5年中新增的。如果新增部分不能实现降低20%或25%左右的目标，将会对不断增加的存量部门造成更大压力。因此，企业新增生产能力的审核和核准是未来政府推动经济增长方式转变的主要手段。政府应尽快研究、制定、实施新增固定资产项目节能评议的标准体系，为实施新增固定资产项目节能评议制度提供技术保障，同时建立项目节能评估一票否决制；加快行业能效准入标准的制定，完善重点耗能产业的发展纲要。
分解指标应省市县区别对待，遵循越基层越具体的原则，将节能目标考核与优惠和限制政策
挂钩。现在的逐级等比例分解方法的确不是优化的方法，指标分解越到基层就越应该有所区别，特别是地级市以下，更有条件根据各县的发展内容进行必要的调整。对省一级，基本可以按平均分配、个别灵活的方法。对提出较高节能目标的省，在节能资金、节能项目、甚至大型投资的审批方面给予优先和鼓励积极性的优惠政策。而对于小于平均目标的省份，在高能耗项目的审批方面应从严。对地市一级的目标分解，应鼓励各省根据各地市的发展情况，采取有所区别的分解方法，也可以沿用中央对各省的分解和鼓励奖惩模式。地市对县级市的目标分解，应具有更多的灵活性，越到基层，分解重点越要放到具体落实到节能项目和工程，以及认真分析新建项目的增加值能耗方面上去，使节能措施与节能目标相关联、定量化。
管理机构上下难以对接，模糊了管理职能；能源供应领域的绝对垄断地位，影响了地方政府推进节能积极性
推进节能面临许多障碍，包括观念、政策、法规、技术、信息等，其中体制是最大的障碍。调查中我们发现，能源管理机制不协调，挫伤地方政府机构推动节能的主动性和积极性，致使政府在节能服务方面的职能长期缺位，这已成为推进节能的最大障碍。目前存在的突出问题有三个：
一是在能源管理上，重能源供应轻节能降耗。在能源、资本等要素市场以及行政垄断的能源行业的产品市场上，政府仍起主导作用。在这种情况下，政府必然侧重能源供应，而这些能源供应公司通常又拥有很大的政治权力，可以同推行节能的政府部门相抗衡。在前两年能源严重紧缺的情况下，体制弊端更为突出，与电力等行业大量的甚至是盲目无序的投资扩张相比，节能工作显得微不足道、力不从心。
二是政府节能管理被严重削弱。20世纪90年代初以来，随着我国市场化改革向纵深发展，节能工作却明显后退，政府节能管理被严重削弱，能源管理人员大量流失，经济激励政策几乎全部取消。
三是中央和地方政府的节能主管机构不配套、不明确。2000年政府机构改革后，原国家经贸委中包括资源节约和综合利用在内的部分职能转移到国家发展和改革委，其它职能转移到国资委和商务部。但包括浙江在内的多数省市区以及地、县政府仍选择发改委与经贸委并存的方案，发改委负责规划与投资，经贸委则主要负责经济运行并主管企业。而现行的《节能法》又没有明确节能主管机构，故造成地方节能主管机构不明和职能模糊不清。当地方贯彻中央节能方针政策难以准确地按照职能划分确定工作任务时，必然导致职能机构之间摩擦不断，同时也会挫伤各级政府推进节能工作的积极性。
为此，建议健全能源管理机制，增强政府节能服务职能：
一、依法明确政府节能主管机构，加大节能执法能力和节能服务体系建设。针对目前多数省市区发改委和经贸委共存的状态，在《节能法》的修订中，必须明确地方节能主管机构，确定各政府机构的分工和协作关系，形成政府推动节能工作的合力，充分发挥政府依靠市场调控经济的作用。各地要根据地方实际完善节能中心的职能，尽快全方位、系统地建立包括
节能技术、产品和工艺评估和推广、节能宣传和培训、节能信息咨询服务等活动的节能服务体系，加强和完善政府信息服务的职能。
二、各级政府要带头节能，努力营造节能降耗的良好环境。政府机构厉行节能，不仅可以节省能源和行政开支，而且可以主导节能产品市场，促进节能新机制的推广应用，为全主会树立节能的典范，提高政府的公信力。目前，世界上有30多个国家和地区实施政府机构节能，采取的措施主要有：制订法律法规，设立专门机构，规定指令性节能目标，推行政府采购，采取以市场为基础的管理策略和方法(成本分析、能源审计、合同筹资机制、激励措施等)，成效卓著。
政府机构节能涉及节能工作的组织管理、政府采购、
建筑节能、节能新产品的推广应用以及激励政策等。因此，它是推动全社会节能工作的一个很好的突破口，应在调查研究的基础上，借鉴国际经验，制订并实施相关政策、条例、措施和制度。
三、允许地方政府把节能支出纳入地方政府公共预算。节能具有鲜明的公益性质，政府必须予以扶持。在当前可行的做法之一就是把节能纳入地方政府公共预算支持范围，在经常性预算中设立节能支出科目，安排相应的节能支出预算，用于节能技术研发、示范与推广、节能教育、宣传与培训、节能管理、监督体系建设。同时在建设性预算中，也要加强财政的节能投资力度。
四、允许地方政府积极主动采取节能经济激励政策，充分利用市场杠杆加大技术创新和结构调整的驱动力。目前，我国能源定价、能源税、进出口关税、减免所得税、抵扣增值税等重大的政策必须国家统一解决。即使地方政府清楚地认识到财税价格等政策对结构调整和节能的促进作用，但都得等中央政府出台政策，而中央政府的财税政策很难及时满足地方政府推动工作的需要。为此，应赋予地方政府采取除财税、价格政策以外的经济激励政策的权利和灵活度，鼓励地方政府出台适应本地特点的激励政策，探索在市场经济体制下抓节能、促结构调整的手段，有效地促进地方经济走新型工业化道路。
忽视建筑节能是一种典型的市场失灵的短视行为，恰恰也是为子孙后代多留一份资源的障碍
长期以来，我国偏重工业节能，忽视建筑等方面节能。1998年施行的《节能法》基本上是一部工业节能法，建筑节能只有一条原则性规定，各地政府出台的节能政策与措施也都集中于重点工业行业。这是先生产、后生活的计划经济思想在能源领域的一个突出反映，加上福利供热制等僵化的计划经济体制，导致建筑节能长期落后至今很难推动，进展非常慢，成为我国节能工作最薄弱的一个环节，造成巨大而长远的浪费。
建筑是潜在节能率最高的部门。建筑节能不仅可以大幅削减能源消费，而且与营造高品质小康生活，改善环境质量息息相关。目前，我国房屋竣工面积中只有1/20是
节能建筑。建筑物的使用寿命通常在50年以上，一旦建成，很难进行节能改造，而且投资巨大，有些建筑无法改造。本世纪头20年，是我国建筑业发展的鼎盛期。如果建筑节能停滞不前，势必造成能源的极大浪费，后患无穷。因此，要从过分偏重工业转向建筑节能，大力加强建筑节能工作刻不容缓。
忽视建筑节能是一种典型的市场失灵的短视行为，必须由政府干预。要突破供热体制改革，严格执行
建筑节能设计标准，推动既有建筑节能改造，制订、实施耗能器具能效标准标识，以鼓励生产、使用
节能建材和
设备、建造节能建筑的激励机制。
另外根据调查测算，非运营单位交通运输用能已占到全部交通运输能耗的一半以上，如何强化非运营单位交通运输节能也需要政府尽快采取切实可行的措施。
建议政府调整节能战略重点，高度重视建筑节能和交通运输等服务业节能工作。
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