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中国幕墙网ALwindoor.com编辑部语：目前，国家的政策主要集中在对节能建筑的支持和帮扶上，而对于构成建筑节能的下游建材企业，支持力度不足，支持手段还不够丰富，支持面也不够全。作为建筑能耗大户的门窗幕墙，近年来通过广大行业内企业的共同努力，特别是部分优秀企业的技术团队研发创新，涌现出大量的节能、低耗产品，包括坚美、伟昌、亚铝等断桥铝合金（词条“断桥铝合金”由行业大百科提供）型材，多腔体、多断桥面，阻热、隔热效果显著；金刚、格兰特等防火、隔热玻璃，不仅仅满足国标规范的防火要求，并在此基础上大大延长防火、隔热时间；华建EOSS、瑞明系统门窗整体处理节能方案等。
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2月初，国家发展改革委和住房城乡建设部两部委联合印发了《城市适应气候变化行动方案》，《方案》指出，“提高城市建筑适应气候变化能力，积极发展被动式超低能耗绿色建筑”。据《经济日报》2月16日消息，发改委就《方案》表示，到2020年，我国将建设30个适应气候变化试点城市，典型城市适应气候变化治理水平显著提高，绿色建筑推广比例达到50%。这意味着，绿色建筑等环保产业将进入新一轮政策期。
一、绿色建筑发展概况
2015年，全国建筑业总产值为为180757亿元，比上年增长2.3%，增速放缓(2013年，总产值为159313亿元,同比增长16.1%)，将于2018年超过美国成为全球最大的建筑市场，其中节能环保与绿色建筑市场产值预计将增加到900亿美元，年复增长率达到38%。自绿色建筑国家政策颁布以来，我国绿色建筑逐步发展，截至2015年12月，住建部发布的绿色建筑评价标识项目公告全国绿色建筑标识项目累计总数已有3636项，其中2015年新增1098项，按单个项目平均5万m2算，全国绿色建筑累计为5.5亿m2(2013上半年，认证的绿色建筑总面积首超1亿m2)，绿色建筑已经成为建筑领域的重要组成部分，但尚未处于主导地位。在国外，绿色建筑逐渐成为新建建筑的主要形式。为了加快促进我国绿色建筑的发展，要创新绿色建筑的体制机制，培育绿色建筑的发展环境。通过主要运用政策科学的基本原理与概念，对我国绿色建筑的地方资助政策进行梳理、分析，厘清中央主管部门、地方政府对绿色建筑扶持的政策变迁及具体方式，并进行对比，通过对比，阐述目前在政策制定及执行中存在的问题与原因，总结中央与地方政府制定政策的经验，从财政税收和政策资助等方面提出政策建议。提出省级地方政府可从顶层设计和政策协同激励、区域联动和地方评价能力强化、重点省份督导与帮扶、增量成本量化分级与财税融资创新和企业资质信贷审批与行业评优联动等五方面着手构建地方政府绿色建筑的激励政策体系。
近年来,我国中央政府及省市地方政府陆续出台了关于绿色建筑的发展政策体系，促进了我国建筑行业绿色发展和城市住区环境的改良。特别是在我国新区/新城和中心城区的建设，成为重要的建筑形式。“建筑节能-绿色建筑-绿色住区-绿色生态城区”的空间规模化聚落正在逐步形成。继2011年我国绿色建筑标识数量实现井喷式增长以后，2012年、2013年绿色建筑标识数量继续保持强劲增长态势。近年来，我国绿色建筑评价标识项目不但数量增长快，而且规模较国外绿色建筑大，建筑面积平均在10万平方米左右。江苏、广东、上海等三个沿海地区绿色建筑的数量遥遥领先，山东、河北、湖北、浙江、北京、福建等地增速明显。2013年绿色建筑标识前十的地区为山东、广东、天津、河北、江苏、河南、上海、湖北、陕西、安徽，其中河北、河南、湖北、陕西、安徽这四个省，增速最快。与此同时，也面临着发展提速的需要。根据世界绿色建筑评价委员会的统计，截止2013年，世界范围共有11亿m2通过了绿色建筑认证，由此可见，在美国，绿色建筑总量占公建与商业的44%，2016年将达到55%。2014年，上海市依靠建筑节能的政策、标准、技术、管理、目标考核五大体系，以制度、科技不断创新，绿色建筑和建筑节能推进实现了由单体建筑向区域整体的延伸，由建筑节能建设管理向建筑节能服务产业的延伸。
2015年底，我国城镇化率超过56%，城镇率平均速度为每年增加0.81%，每年在建工程约70多万个。我国是世界上最大的建筑市场，目前全国房屋总面积已超过440多亿m2，每年新增建筑20亿m2，约占全世界新建建筑面积总量的一半。目前95%以上仍是高能耗建筑，建筑能耗已占全社会能耗的27%。若不采取节能措施，2020年在建筑方面我国将有50%的能源消耗。在此背景下，我国提出了到“十二五”末，新建绿色建筑10亿m2的总体目标，绿色建筑将占到新建建筑的20%(每年需发展4亿m2)。各省级地方政府根据(国办发〔2013〕1号)要求，制定了本地区的绿色建筑实施意见、规划或行动方案，明确了到“十二五”末，所在地区的绿色建筑发展在新建建筑中的发展比例或绿色建筑目标总量，如江苏和北京等分别提出建设1亿、3500万和600万m2绿色建筑。新加坡自2005年发展绿色建筑以来，目前已经实现了20%的目标，并提出到2030年达到80%。
推进绿色建筑，存在理念、技术和成本等方面的问题，其中成本是制约绿色建筑在我国均衡发展的关键因素之一。据测算，以公建为例(全国平均水平)，一、二和三星级平均约增加29、137和163元/m2，住宅比于公建(16、35和68元/m2)。由于严寒地区，绿色建筑增量成本比全国平均水平要略高一些。制定并细化对绿色建筑的激励政策，对于推进我国绿色建筑发展十分必要。与此同时，2016年，是“十三五”开局之年，对于推动我国绿色建筑事业的发展具有关键作用，从政策顶层设计以伞形结构向下展开的角度出发，应当自下而上，对省级地方绿色建筑发展总量和激励政策进行总体把握，研究不同地区在绿色建筑激励政策的特征、量化设计，解析政策起作用的路径与可能的成效，对于地区之间绿色建筑激励政策量化借鉴和协调均衡我国绿色建筑总体发展格局具有参考价值。
二、国内外绿色建筑激励政策研究进展
在中央政府建筑节能和绿色建筑总体政策的架构下，科学推进省级地方政府的绿色建筑政策扶持体系，可有效推动地方绿色建筑事业的发展。国内有学者指出，在城乡建设模式方面，绿色建筑应为我国建筑业的发展提供新的思路，强化激励政策对于实现建设模式的升级有战略意义。刘晓娟和王建廷(2013)以2012年财政部和住建部印发《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》为研究对象，对比国内外在绿色建筑激励政策的差异性，指出应该强化激励政策的可执行性或落地性。我国的激励政策体系有待健全。叶祖达从整体体系层面分析了我国绿色建筑和建筑节能减排相关的主要经济政策手段,从经济效率理论的角度,讨论我国绿色建筑节能减排激励政策框架和体系架构。中国绿色建筑激励政策研究可以考虑借鉴欧盟建筑节能政策和加拿大多伦多绿色建筑政策。于涛通过对中国绿色建筑政策理论的系统回顾，指出在绿色建筑激励政策方面，应加强积累地方绿色建筑实践层面的政策经验。本章主要运用政策科学的一些基本原理和相关概念，对我国省级地方政府的绿色建筑激励政策进行系统分析，结合各地方绿色建筑发展的现状，与政策目标进行对比，从顶层设计和中枢环节剖析绿色建筑发展存在的若干关键问题，在巩固论证地方推进绿色建筑发展意义的基础上，坚持发展性、公平性、可操作性、超前性和稳定性五大原则,提出进一步完善政策和提升政策效果的建议。
三、省级地方政府绿色建筑激励政策总体特征
按照国办1号文件的要求，省级地方政府基本明确了将绿色建筑指标和标准作为约束性条件纳入总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和专项规划，并落实到具体项目。在国有土地使用权依法出让转让时，要求规划部门提出绿色建筑比例等相关绿色发展指标和明确执行的绿色建筑标准要求。鉴于激励政策分析的经济适应性和地区间的可借鉴性，本章根据不同省份的经济水平，参照国家统计局的标准进行划分，通过分析我国近25个省份/直辖市的绿色建筑实施意见、规划和行动方案，归纳了省级地方在绿色建筑推广方面采取的政策情况。在绿色建筑激励方面，激励政策主要包括：土地转让、土地规划、财政补贴、税收、信贷、容积率、城市配套费、审批、评奖、企业资质、科研、消费引导和其他，约13类。不同省份/直辖市颁布的激励政策总类型数和直接可执行的政策数量如图1所示，其中直接可执行的如星级绿色建筑补助额度和城市配套费返还的量化值。八大地区所包括的省份均发布了相关的激励政策，吉林、广西、安徽和贵州的激励政策类型最多(8-9项)，全国政策激励平均为6项，地区间激励政策数量平均依次是长江中游、东部沿海、西南地区、南部沿海、黄河中游、北部沿海和大西北(其实东北地区仅一个样本，不考虑计入比较)。从政策的可执行数量和在总政策的占比来看，全国平均约为2-3项(占激励政策总量的37.1%)，地区之间相对均衡，政策平均数在1-3项之间，个别省份如安徽和贵州超过平均水平，部分省份暂无直接可执行的激励政策(如河北和新疆)。
图1 我国主要省份政策总数与直接可执行的激励政策的数据分析
注：总政策的统计根据激励类型划分，明确可执行的政策指发布了量化性的政策条款或能够执行的政策条款，无需进一步研究即可执行。根据国家统计局划分的八大区来划分：东北地区(辽宁、吉林和黑龙江)、北部沿海(北京、天津、河北和山东)、东部沿海(上海、江苏和浙江)、南部沿海(福建、广东和海南)、黄河中游(山西、内蒙古、河南和陕西)、长江中游(安徽、江西、湖北和湖南)、西南地区(广西、重庆、四川、贵州和云南)和大西北地区(西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆)。
不同激励政策主要是针对企业、科研、公众和一些其他对象，不同类型激励政策的应用和可执行情况如图2所示。在政策使用比例方面，仅财政补贴政策超过50%，其次为容积率、土地转让、税收和评奖等。采用激励政策的同时，应评价该政策是否具有可操作性，如在财政补贴方面，是否有明确的资助额度;在信贷方面，是否有准确的利率优惠;在项目评审方面，是否有确定的优先渠道等。根据该统计方法，对调研的25个省份/直辖市采纳的激励政策进行分析，计算其中可执行的比例。如图2所示，评奖、土地规划、项目审批三项的比例超过了80%，其他可执行的激励政策比例均在50%以下，企业资质和财政补贴介于40%-50%之间。将以上两方面复合来考虑，即落地政策在调研省份中的应用比例，评价最高(约44%)，其次是财政补贴、土地规划和项目审批等，其他均低于20%。
图2 不同激励政策在调研省份中采用的比例及其可直接执行的比例特征
我国主要省级地方政府绿色建筑激励政策类型明细
说明：吉林、黑龙江、云南、甘肃、台湾、香港、澳门和西藏目前缺乏相关政策资料，暂未纳入本章。○表示参考文献中提到相关类型的激励政策，但是尚缺乏落地性或可操作性;●表示参考文献中提到相关类型的激励政策，具有落地性或可操作性。
四、省级地方政府绿色建筑激励政策的分类讨论
在土地转让方面和土地规划方面，调研的25个省份(直辖市)中，分别约有41.9%和25.8%提出了在土地招拍出让规划阶段将绿色建筑作为前置条件，明确绿色建筑比例。这一前置性的规定，具有法律约束效应，是政府规划部门项目考虑的依据。这种激励有强制性约束的特征，处于不同绿色建筑发展阶段、不同经济条件、不同建筑气候区和资源禀赋的地区，需要因地制宜。
在财政补贴方面，主要基于星级标准、建筑面积、项目类型和项目上限等组合方式予以设计政策，有9个省份(直辖市)明确了对星级绿色建筑的财政补贴额度，不仅包含沿海地区，也有黄河中游和长江中游的省份，资助范围从10-60元/m2(上海对预制（词条“预制”由行业大百科提供）装配率达到25%的，资助提高到100元/m2)，北京、上海和广东从二星级开始资助，有利于引导当地绿色建筑的星级结构水平;江苏和福建对一星级绿色建筑的激励提出了明确的奖励标准，但关于二星和三星的奖励标准未发布;陕西省作为黄河中游的经济欠发达地区，但是在发展星级绿色建筑方面，提出了阶梯式量化财政补贴政策，奖励从10-20元/m2。
针对单个绿色建筑项目，部分省市规定了资助额或上限，从5-600万元，其中东部沿海地区的上海，针对保障性住房，将补贴上限提高到1000万元。有利于绿色建筑规模化申报和绿色建筑发展向保障性住房倾斜的公共策略。国家当前正在着力发展保障房等民生工程，如果将绿色建筑与保障房计划协同推进，那么对绿色建筑政策目标的达成起到开源的作用。从经济发展的区域水平和地区绿色建筑技术的边际成本考虑，表2归纳的绿色建筑资助标准，可供已经提出财政补贴方向的省市参考。东北、西南和大西北地区应尽快提出针对绿色建筑的补贴量化标准。
在信贷方面，安徽提出尝试，提出改进和完善对绿色建筑的金融服务，金融机构对绿色建筑的消费贷款利率可下浮0.5%、开发贷款利率可下浮1%，消费和开发贷款分别针对消费者和房地产开发企业。关于开发贷款利率，此前，国家曾对经适房的开发贷款利率提出不超过10%的下浮空间，北京规定公租房、廉租房建设贷款，利率最高可下浮为同期基准利率的0.9倍。开发贷款利率下浮1%，对整体金融业务的平衡影响较小，对房地产企业激励程度则需要数量方面的衡算，如果房地产企业能够将贷款利率下浮带来的绿色建筑增量成本相平衡，那么建设绿色建筑的增量成本将基本被消纳。在绿色行动方案或规划中提出使用信贷激励政策的还包括北京、河南、安徽、山东、新疆、湖北、广西、山西、吉林和贵州，因此，均可借鉴安徽的做法并制定有利于绿色建筑信贷业务规模化发展的贷款利率优惠，激发企业和消费者选择建设和购买绿色建筑的意愿。
容积率是规划建设部门有效控制建筑密度的约束性手段，是调节地块居住舒适度的重要指标，适当提高容积率，有利于开发商获取更大的商业价值。表3列出了调研的25个省份(直辖市)在容积率激励方面的量化政策。其一是基于星级给予不超过3%的容积率奖励(福建和贵州);其二是对实施绿色建筑而增加的建筑面积不纳入建筑面积(山西)。长沙于2012年在《全装修住宅、全装修集成住宅容积率奖励办法(试行)》中，为避免二次装修造成的污染浪费，就全装修住宅和全装修集成住宅的容积率奖励幅度分别为3-5%和4-6%。南京市委市政府发布的《关于进一步加强节能减排工作的意见》指出，“从2013年1月起，单体10000m2以上的建筑，符合国家节能标准的，审批规划时可给予0.1-0.2的容积率的奖励。以南京江宁水龙湾区域G75地块为例经本研究测算，1-3%的容积率奖励在提高开发商销售额(1.1-3.3千万元)，同时使售房价下降20-60元/m2。广州正在制订新的绿色建筑容积率核定办法，将参考新加坡等地的做法，对执行情况好的建筑进行1%~2%的建筑面积补偿。因此，通过该措施，可以适当提高开发商的商业盈利，并微弱地调节消费者的购买价格意向。山西就采用绿色建筑技术而造成的建筑面积增加而不纳入建筑容积率计算，符合技术实际，具有良好的推广借鉴意义。对于规划建设部门，容积率奖励是最直接、可操作的方法。在沿海地区提高容积率能够极大激发开发商的规划建设意愿;在东北地区、黄河中游和长江中游等地区，实施容积率奖励，有利于适当平衡开发商的收益;而将实施绿色建筑技术而增加的建筑面积不纳入计算范围，则适合在全国范围内推广。
在城市配套费(城市基础设施配套费)方面，按城市总体规划要求，为筹集城市市政公用基础设施建设资金所收取的费用，按建设项目的建筑面积计算，其专项用于城市基础设施和城市共用设施建设。内蒙古地级市在30元/m2以上，如呼和浩特和鄂尔多斯的城市配套费分别在50-80/m2元;青海西宁市的城市 配套费规定为60元/m2。根据2010年《海南省关于调整城市基础设施配套费征收标准的通知》，城市配套费基本在150-220元/m2之间，该费用标准基本与北京、上海、天津和其他沿海省份城市中心区或近郊接近。如表4所示，基于绿色建筑等级实施城市配套费减免或返还，内蒙古自治区管辖的城市兴建绿色建筑可以减免15-30元/m2，最高可超过80元;青海则可以返还18-42元/m2;海南二星以上绿色建筑30-88元/m2。如果在发达地区在市政经济允许的情况下(如北京、天津和西安等城市中心城区或城市近郊的城市配套费分别在160-200、290-320和150左右)，设置合理的城市配套费减免或返还政策激励机制，将可以有效消纳绿色建筑的增量成本。针对西南地区，城市配套费总体征缴基准值较低(重庆、广西和贵州分别为45、2-11和30-90元)，应考虑在保障基本设施正常的同时，设置适当的激励比例，同时考虑其他激励政策的联动，并适当加大对一星绿色建筑的激励力度。与此同时，由于广东等省份实行开发的商品房项目按基本建设投资额的5%计收;零散开发的商品房项目按基建投资额的10.5%计收。尚需研究针对按照基本建设投资额比例征缴的激励比例。
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